Entgeltungleichheit und mögliche Gegenmaßnahmen des Staates

Die statistisch festgestellte Entgeltlücke zwischen Frauen und Männern in Deutschland und der hintere Platz, den das Land damit in einer europäischen Rangreihe einnimmt, haben die öffentliche wie wissenschaftliche Diskussion um die Entgeltgleichheit und um Wege zu ihrer Durchsetzung in den letzten Jahren neu belebt. Die Frage, wo die Ursachen für die Entgeltlücke zu verorten sind und welche Diskriminierungsmechanismen an ihrer Entstehung mitgewirkt haben, wird engagiert und durchaus kontrovers debattiert. Außerdem werden Wege gesucht, wie in diesem Zusammenhang Diskriminierung festgestellt und Gleichheit, auch vor Gericht, durchgesetzt werden können. Diesen Fragen widmet sich Anna Maria Jordan im ersten Teil ihrer Dissertation. Der zweite Teil behandelt die Rolle und die Einflussmöglichkeiten des Staates bei der Durchsetzung von Entgeltgleichheit.

Entgeltdifferenzen und ihre Ursachen

Nach einer kurzen Darstellung der geschlechtsspezifischen Entgeltlücken – im europäischen Vergleich, für Deutschland in Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst sowie differenziert nach Alter – wendet sich Jordan den Hauptursachen dieser Ungleichheit zu, die sie wie folgt zusammenfasst: „ein begrenztes Berufswahlspektrum von Frauen, Hindernisse auf dem Weg an die Spitze, tatsächliche und mentale Schwierigkeiten, Familie und Erwerbstätigkeit zu vereinbaren, geringere Verhandlungsmacht der Frauen sowie die schlechtere Bewertung typischer Frauenberufe in kollektiven und individuellen Lohnverhandlungen.“ (S. 39 f.)

Bei ihrer Suche nach Diskriminierungspotentialen stößt Jordan zunächst auf autonome Frauenentscheidungen, die nach ihrer Ansicht eine ungleiche Behandlung beim Entgelt rechtfertigen, wie die Wahl des Berufes, Teilzeitarbeit, schwächeres Engagement in Lohnverhandlungen sowie traditionelle familiäre Strukturen. Hierin sei also kein diskriminierendes Verhalten von Arbeitgebern zu sehen, da es „weder für das Aufbrechen alter Rollenmuster noch für die Herstellung einer familienfreundlichen Arbeitswelt eine rechtliche Verpflichtung für den Arbeitgeber“ gebe (S. 45). Dennoch konstatiert sie für die Seite der Arbeitgeber: „Diskriminierende Tendenzen vorhanden“ (S. 46). Diese könnten zwar nicht unmittelbar belegt werden, aber vor dem Hintergrund früherer, eindeutig diskriminierender Praxen (Frauenlohnabschläge und Leichtlohngruppen) und der immer noch beobachtbaren schlechteren Entlohnung typischer Frauenberufe nicht ausgeschlossen und auch theoretisch hergeleitet (taste for discrimination nach Gary Becker sowie Theorie der statistischen Diskriminierung) werden. Ganz eindeutig diskriminierend sind für Jordan die derzeit geltenden staatlichen Mindestlöhne, da sie in frauendominierten Branchen nicht nur deutlich niedriger als in männerdominerten Branchen sind, sondern auch unterhalb der Niedriglohnschwelle liegen (S. 51 f.).

Welche Arbeitsplätze können verglichen werden?

Nach einer ausführlichen Herleitung und Darstellung des Prinzips der Entgeltgleichheit – „Gleiches Entgelt für gleiche und gleichwertige Arbeit“ – im europäischen und deutschen Recht wendet sich die Autorin der Frage zu, welche Vergleichspersonen für eine Überprüfung herangezogen werden können. Hierbei sei der strikte Adressatenbezug der Entgeltgleichheitsnormen zu beachten. Dies bedeutet, dass ein Vergleich nur zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten desselben Arbeitgebers oder Tarifwerks möglich ist. Mit seinen Entscheidungen in den Fällen „Enderby“ und „Royal Copenhagen“ ließ der Europäische Gerichtshof einen Vergleich unterschiedlicher, aber möglicherweise gleichwertiger Tätigkeiten von Frauen und Männern („ohne jeglichen inhaltlichen Bezug“, S. 60) bei demselben Arbeitgeber bzw. im selben Tarifwerk zu, was von Jordan als Eingriff in die Tarifautonomie und die Kernaufgaben der Tarifparteien abgelehnt wird. Dieses Argument spielt eine zentrale Rolle in Jordans Arbeit, sie befürchtet, dass Arbeitgeber mit Tarifflucht, Ausgliederungen und Fremdvergabe an private Dienstleister auf durchgesetzte Entgeltsteigerungen reagieren, um Kostensteigerungen zu umgehen, wie es zumindest im Vereinigten Königreich im Zusammenhang mit den EuGH-Entscheidungen „Allonby“ und „Lawrence“ zu beobachten war. Eine weitere Grenze der rechtlichen Überprüfbarkeit der Entgeltgleichheit findet Jordan darin, „dass Frauen und Männer häufig in völlig unterschiedlichen Branchen tätig sind und für sie gerade nicht dieselben Tarifverträge gelten“ (S. 62, H.i.O.), was aber aufgrund des Adressatenbezugs notwendig wäre. Vergleichsmöglichkeiten bestünden allenfalls im öffentlichen Dienst.

Die Problematik der Feststellung von Gleichwertigkeit

Die „entscheidende Problematik bei der Rechtsprüfung des Diskriminierungsverbots“ (S. 63) besteht für die Autorin allerdings in der notwendigen Feststellung der Gleichwertigkeit unterschiedlicher Tätigkeiten. Nach einer Darstellung der europarechtlichen Vorgaben hierzu beschreibt sie deren Anwendung in einigen Rechtsfällen des Vereinigten Königreichs, wo „die formalrechtlichen Möglichkeiten einer Gleichwertigkeitsklage […] auf den ersten Blick günstiger als in Deutschland“ (S. 69) erscheinen, ihr Erfolg dennoch begrenzt zu sein scheint. Entscheidender für Jordans Ablehnung einer gerichtlichen Überprüfung der Gleichwertigkeit von Tätigkeiten ist allerdings, dass die hierbei heranzuziehenden Arbeitsbewertungsverfahren nicht in der Lage seien, ein als objektiv richtig anerkanntes Entgelt zu ermitteln. Denn da es kein objektiv richtiges Entgelt gebe, könne es auch kein allgemein anerkanntes Arbeitsbewertungsverfahren geben. Die Bestimmung der Entgelte – sowohl ihre absolute Höhe als auch das Verhältnis der Entgelte für unterschiedliche Arbeitsplätze – unterliege den Tarifparteien und sei deshalb juristisch nicht zu bewerten (S. 70).

Auch seien die üblicherweise verwendeten Kriterien der Arbeitsbewertung nicht geeignet für eine objektive Feststellung des Arbeitswertes, während das viel geeignetere Kriterium des Marktwertes umstritten sei. Eine Durchsetzung des Gleichwertigkeitsprinzips sei auch deshalb problematisch, weil die Finanzierung der höheren Entgelte für die als gleichwertig anerkannten Tätigkeiten unklar und wirtschaftlich riskant sei. Überdies stellte eine gerichtlich verordnete Anhebung einen unakzeptablen Eingriff in die Tarifautonomie dar (S. 74 f.) und könnte ebenfalls zu den bereits oben erwähnten negativen Folgen führen. Trotz aller Schwierigkeiten könne das Prinzip des gleichen Entgelts für gleichwertige Arbeit aber nicht verworfen werden, da es gesetzlich verankert sei.

Auch auf der prozessualen Ebene sieht Jordan keine Möglichkeit der Durchsetzung des Gleichwertigkeitsprinzips. Gerichte wären hierbei „mit unlösbaren Fragestellungen“ (S. 83) konfrontiert und müssten deshalb „die grundlegende Entscheidung der Tarifparteien, ob bestimmte Berufe als gleichwertig angesehen werden, akzeptieren und dürften nur kontrollieren, ob die nachfolgenden Aufstiegsmöglichkeiten konsequent festgelegt wurden.“ (S. 84) Und auch wenn die Frage der Vergleichsgruppenbildung bei der gerichtlichen Überprüfung zufriedenstellend gelöst werden würde, sei es für Gerichte letztendlich nicht möglich, die Gleichwertigkeit von Arbeitsplätzen objektiv zu bestimmen (S. 89).

Der Einfluss des Staates auf die Entgeltgleichheit

Nach geltendem Recht ist der Staat an ein Diskriminierungsverbot gebunden und hat darüber hinaus das Recht (nicht die Pflicht), Maßnahmen zur Herstellung von mehr Entgeltgleichheit zu ergreifen. Dies sei nach Auffassung von Jordan angesichts der Schwierigkeiten der rechtlichen Prüfung und Durchsetzung von Entgeltgleichheit auch sinnvoll. Zwar könne der Staat wegen der zu schützenden Tarifautonomie keine Maßstäbe für die Feststellung der Gleichwertigkeit vorgeben. Doch es sei durchaus zu begrüßen, wenn der Staat faktische Nachteile durch andere begünstigende Regelungen ausgleiche. Die bestehenden familienpolitischen Maßnahmen des Staates zum Ausbau der Kinderbetreuung und zur Einführung des Elterngeldes einschließlich Partnermonate sowie Initiativen zur Erweiterung des Berufswahlspektrums von Frauen und Männern hält die Autorin für geeignet, „zentrale Ursachen der Entgeltungleichheit“ abzubauen. (S. 100, vgl. auch S. 101 f.)

Das von staatlicher Seite eingeführte Messinstrument Logib-D (sowie das alternativ hierzu entwickelte Prüfinstrumentarium eg-check.de) begrüßt sie zwar grundsätzlich hinsichtlich der Zielsetzung, mehr Transparenz zu schaffen, sieht in ihm jedoch keinen Beitrag zur Entgeltgleichheit, „da es von der falschen Annahme ausgeht, eine objektiv ‚richtige‘ Arbeitsbewertung vorzunehmen, die Diskriminierungen ausweisen kann. Dies ist jedoch angesichts der Tatsache, dass es den gerechten Lohn nicht gibt, sondern Entgelte sich vielmehr aus vielschichtigen Marktmechanismen zusammensetzen, nicht möglich.“ (S. 104, H.i.O.)

Vorschläge für weitere staatliche Maßnahmen

Jordans erster Vorschlag zur Verringerung der Entgeltunterschiede zwischen Frauen und Männern besteht in der Einführung allgemeiner Mindestlöhne in Deutschland, die sie trotz der Einschränkung der Tarifautonomie und möglicher negativer Folgewirkungen (negative Beschäftigungseffekte, Ausweichreaktionen der Arbeitgeber und Marktzugangssperre) für verfassungsrechtlich gerechtfertigt hält. „Von der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns würden Frauen überproportional profitieren, da sie einen Anteil von über zwei Dritteln im Niedriglohnbereich stellen und es ihnen zudem viel seltener als Männern gelingt, von einem gering bezahlten Job in eine besser entlohnte Arbeit aufzusteigen.“ (S. 116) Da eine Kontrolle und Durchsetzung des Gleichwertigkeitsprinzips nicht möglich sei, würde durch Mindestlöhne zumindest eine Grenze nach unten gezogen und die Entgeltlücke auf direktem Weg verringert. Dies zeigten auch die Erfahrungen im Vereinigten Königreich. Allerdings seien Höhe und Ausmaß der Mindestlöhne zu begrenzen, um negative Folgewirkungen auszuschließen. „Die Forderung des DGB von 7,50 Euro pro Stunde scheint etwas hoch gegriffen“ (S. 117). Die Tarifautonomie sei ebenfalls zu beachten.

Frauenquoten für die Besetzung von Aufsichtsräten und Vorständen spricht Jordan zwar einen positiven Effekt für die allgemeine Gleichstellung von Frauen und Männern zu, für einen Zusammenhang zur Herstellung von Entgeltgleichheit findet sie jedoch keine Belege (S. 122). Wirkungsvoller seien Frauenquoten für gewerkschaftliche Führungspositionen, insbesondere in Tarifkommissionen, da hier der Ort sei, an dem Interessen von Frauen durchgesetzt werden müssten. Ein Einfluss auf die Entgeltunterschiede sei zwar ebenfalls „nicht konkret empirisch belegt“ (ebd.), scheine aber einleuchtend zu sein. (Die Möglichkeit einer Quotierung der Frauenanteile bei der anderen Tarifpartei, also bei den Arbeitgeberverbänden, wird von der Autorin übrigens nicht diskutiert.)

Eine Verbesserung der Durchsetzbarkeit des individuellen Diskriminierungsschutzes hält Jordan im Ergebnis für kaum möglich. Ein eigenes Klagerecht der Antidiskriminierungsstelle des Bundes nach britischem Vorbild könne „nicht zur Durchsetzung von mehr Entgeltgleichheit beitragen.“ (S. 126) Denn es „würde nichts an der ungelösten Problematik, wann verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, ändern.“ (S. 127) Für ein eigenständiges Verbandsklagerecht gelte dasselbe. Darüber hinaus komme es einer „prozessualen Entmündigung“ der betroffenen Personen (S. 129) gleich, denn diese hätten sich aus guten Gründen gegen eine Klage entschieden, die durch eine Verbandsklage missachtet würden.

Im Ergebnis schlägt Jordan also die Fortführung bestehender familienpolitischer Maßnahmen sowie zusätzlich die Einführung allgemeiner Mindestlöhne und autonomer Frauenquoten für innergewerkschaftliche Führungspositionen vor, um die Entgeltlücke zu verringern und Entgeltdiskriminierung auszuschließen.

Resümee

Jordan zeichnet ein facettenreiches Bild der Problematik der Entgeltungleichheit aus juristischer Perspektive. Die Bandbreite reicht von statistischen Darstellungen und Analysen über rechtliche Grundlagen und Verweise auf zentrale Gerichtsurteile bis hin zu systematisch gegliederten und argumentativ begründeten Vorschlägen für weitergehende staatliche Maßnahmen. Ein zusammenfassendes Fazit am Ende jeden Kapitels kommt der Nachvollziehbarkeit und Übersichtlichkeit der Argumente und Schlussfolgerungen sehr zugute.

Dem juristischen Schwerpunkt der Arbeit mag es zuzuschreiben sein, dass die sozial- und wirtschaftswissenschaftliche Literaturbasis, insbesondere im ersten Teil der Arbeit, etwas einseitig erscheint. Die Darstellung der Entgeltlücke und die Analyse ihrer Ursachen stützen sich im Wesentlichen auf Veröffentlichungen und Pressemitteilungen des Statistischen Bundesamtes und des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend bzw. des von ihm beauftragten Forschungsinstituts, ergänzt durch einige (Zeitungs-)Artikel. Die Ergebnisse z. B. des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung bleiben somit außer Acht.

Inhaltlich vertritt die Autorin eine Position, die bei der Analyse der Ursachen für die Entgeltdifferenzen strukturelle Hintergründe eher ausblendet und stattdessen die individuelle Freiheit der Marktteilnehmer/-innen (Beschäftigte, Arbeitgeber, Tarifparteien) betont und auf die Regelungskräfte des Marktes vertraut. Denn auch wenn sie diskriminierende Tendenzen auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes verortet, so sieht sie doch autonome Entscheidungen der Frauen auf der Basis ihrer (familiär und gesellschaftlich bedingten) Präferenzen als wesentliche, aber eben nicht diskriminierende Ursachen der Entgeltdifferenzen an. Ob Frauen tatsächlich in dieser Weise als mulier oeconomica agieren und agieren können, muss aus Sicht der Rezensentin allerdings bezweifelt werden.

Wie der berühmte rote Faden zieht sich das Argument durch Jordans Arbeit, dass nicht objektiv bestimmt werden kann, wann Arbeit gleichwertig ist, und dass deshalb das Prinzip des gleichen Entgelts für gleichwertige Arbeit nicht durchsetzbar ist. Auch eine Konkretisierung des Gleichwertigkeitsprinzips durch staatliche Vorgaben für die Bewertung der Arbeit wird wegen der Tarifautonomie für nicht sinnvoll gehalten, wodurch Jordan letztlich doch die Tarifautonomie über das Grundrecht der Entgeltgleichheit stellt, auch wenn sie anerkennt, dass Tarifverträge „ihrerseits am Maßstab des Art. 3 Abs. 2 GG zu messen“ sind (S. 81). Dabei verkennt sie jedoch, dass es gar nicht um eine absolute Objektivität bei der Entgeltfindung gehen kann, sondern vielmehr um geschlechterbezogene Gerechtigkeit und Diskriminierungsfreiheit der Arbeitsbewertung und Eingruppierung. Dazu haben der Europäische Gerichtshof, Gesetze und Rechtsprechung anderer Länder innerhalb und außerhalb Europas, die internationale Arbeitsorganisation und eine Reihe von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern bereits Maßstäbe und Instrumente entwickelt. Über diese lässt sich möglicherweise fachlich streiten, aber dass es unmöglich sei, die Diskriminierungsfreiheit der Bewertung von Arbeit zu überprüfen, ist in dieser pauschalen Form nicht richtig.

Die Ablehnung Jordans einer gerichtlichen Überprüfbarkeit des Gleichwertigkeitsprinzips und der Gleichwertigkeit von Arbeit lässt die Rezensentin etwas ratlos zurück: Wie kann sich ein Grundrecht der Überprüfbarkeit und der Einklagbarkeit vor Gericht entziehen? Wie soll dem Gleichwertigkeitsprinzip zur Geltung verholfen werden, wenn nicht entweder durch staatliche Vorgaben oder durch Gerichte? Wer soll seine Einhaltung sicherstellen bzw. die Nicht-Einhaltung sanktionieren? An wen können sich Personen stattdessen wenden, wenn sie sich diskriminiert fühlen? Die Antworten auf diese Fragen bleibt Jordan letztendlich schuldig. Die Hoffnung, dass in ihrem Buch neue Wege zur gerichtlichen Durchsetzung des gleichen Entgelts für gleichwertige Arbeit aufgezeigt werden, wird damit nicht nur nicht erfüllt, sondern vielmehr mit den bekannten Argumenten des notwendigen Schutzes der Tarifautonomie, des Einflusses des Marktes auf die Entgeltbildung und der Bedeutung ‚freiwilliger‘ ökonomischer Entscheidungen von Frauen als unzulässig abgelehnt.